De Groninger verhuurdersvergunning
Editie: 26
Published on: 08 april 2019
Hoge huurprijzen vragen, panden met achterstallig onderhoud verhuren, te hoge bemiddelingskosten eisen, huurders bedreigen en intimideren. “Huisjesmelkers” in Groningen die dit gedrag vertonen kunnen sinds 1 januari 2019 door de gemeente worden aangepakt. De gemeenteraad heeft namelijk een verhuurdervergunningstelsel in het leven geroepen: het college heeft hiermee bestuursrechtelijke handvatten om zogenaamd goed verhuurderschap te stimuleren.
Primeur in Nederland
Dit stelsel heet voluit: het vergunningstelsel voor kamerverhuur, verhuur van kleine appartementen en verhuur via bemiddelingsbedrijven. Het is neergelegd in de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2009 (APVG) , waartoe de gemeenteraad op 26 september 2018 unaniem heeft besloten. Het vormt een primeur in Nederland. Het ministerie van Binnenlandse Zaken, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), andere gemeenten, de Woonbond, de Landelijke Studentenvakbond (LSVb), Vastgoed Belang, Aedes; al deze partijen zijn nog niet gekomen tot een doelmatige aanpak van “huisjesmelkers”.
Steeds meer incidenten, geen oplossing
De gemeenteraad stelt dat de laatste jaren steeds vaker melding wordt gemaakt van verhuurders die ongewenst verhuurgedrag vertonen. Volgens de raad biedt het strafrecht geen geschikte oplossing voor de misstanden die zich voordoen op de kamerverhuurmarkt. Aangifte door huurders tegen verhuurders eindigt volgens de raad vaak in een sepot. Hoeveel misstanden zich voordoen en wat de ernst hiervan is, wordt in de raads- en collegevoorstellen betreffende de verhuurdersvergunning niet geëxpliciteerd. Of het privaatrecht – en de vergaande mate van huurbescherming van huurders van woonruimte – huurders enig soelaas biedt, wordt in de gemeentelijke stukken ook niet uitgewerkt, behalve dan dat verhuurders het huurders soms moeilijk maken om naar de huurcommissie te stappen.
Om verhuurders toch in het gareel te kunnen houden is gemeente Groningen de bestuursrechtelijke weg ingeslagen.
Wat houdt de verhuurdersvergunning in
Er is gekozen om twee vergunningen in te voeren. Enerzijds een vergunning voor verhuurders die reeds een onttrekkingsvergunning voor kamerverhuur hebben en kamers aan studenten verhuren, voor verhuurders die kamers verhuren aan studenten in bepaalde gebouwen (niet zijnde woningen, zoals een schoolgebouw, die geen onttrekkingsvergunning nodig hebben) en voor verhuurders die appartementen verhuren aan studenten. Anderzijds gaat er een vergunningplicht voor bemiddelingsbureaus gelden, als zij bemiddelen bij verhuur aan studenten. Studenten zijn volgens de APVG-personen die ingeschreven staan bij een onderwijsinstelling (inclusief MBO-instellingen).
Dit vergunningstelsel voor kamerverhuur heeft als gevolg dat het college van B&W bij “slecht verhuurgedrag” maatregelen mag nemen, zoals het opleggen van een dwangsom of het toepassen van bestuursdwang of zelfs de vergunning intrekken. De verhuurder mag het pand waar het om gaat – waarover via bijvoorbeeld klachten van huurders bekend is geworden dat het kamerverhuurbedrijf zich daar als een slecht verhuurder gedraagt – na intrekking van de vergunning niet meer aan studenten verhuren. Aan de te verlenen vergunningen kunnen specifieke voorwaarden over dit zogenaamde goed verhuurderschap verbonden worden. Welke dit kunnen zijn is nog onduidelijk.
Incidentenpolitiek?
Bedrijft gemeente Groningen hiermee incidentenpolitiek of heeft de gemeente een nieuw bestuursrechtelijk wiel uitgevonden? Bij incidenten waarbij de openbare orde wordt geraakt, staat de politiek natuurlijk al snel op zijn achterste benen. Kamervragen worden gesteld, schuldigen worden aangewezen, snelle maatregelen om de (vermeende) wantoestand te bestrijden volgen. Een uitzending van Zembla over taakstraffen voor zedenmisdrijven kan zomaar leiden tot aanpassing van het Wetboek van Strafrecht, zelfs als – achteraf bezien – de weergegeven cijfers niet kloppen, de noodzaak afwezig blijkt en de praktische toepassing daarvan vervolgens meer een last oplevert dan een oplossing, voor zover dat al nodig was.
Of in Groningen sprake is van structurele wantoestanden, is moeilijk te beoordelen. Wel valt nu al, kort na de invoering, een en ander op te merken over de juridische houdbaarheid en praktische toepassing van het verhuurdervergunningstelsel.
Goed verhuurderschap stimuleren door te handhaven
Om het ingevoerde vergunningstelsel zo effectief mogelijk te laten functioneren, is een stok achter de deur in de vorm van handhaving vereist. Ook de gemeente is zich hiervan bewust. In de woorden van wethouder Roeland van der Schaaf: ‘Om iets af te kunnen pakken, moet je eerst iets weggeven’.
Vooraf verdient opmerking dat de gemeente zich met het vergunningstelsel vergaand inlaat met de private belangen van haar burgers. Het al dan niet sluiten van een huurovereenkomst is immers een private aangelegenheid waar de gemeente in beginsel niets mee te maken heeft. Een verordening van de gemeenteraad mag niet slechts de ‘bijzondere belangen der ingezetenen’ reguleren; er moet een openbaar belang betrokken zijn. Of het vergunningstelsel in de APVG wel een openbaar belang dient (en zo ja, welk belang dan) is een interessante vraag. Dit juridisch abstracte vraagstuk valt evenwel buiten de reikwijdte van dit artikel. Volstaan wordt met de constatering dat het vergunningstelsel ver gaat.
Het ‘afpakken’ waar de wethouder het over heeft, moet gekwalificeerd worden als intrekken van de vergunning. Dit is blijkens art. x.4 van de APVG onder andere mogelijk als de verhuurder blijk geeft van ‘slecht verhuurderschap’. Hierna staat deze intrekkingsgrond centraal, met name in het kader van de vraag naar de effectiviteit van de bestuursrechtelijke herstelsancties.
Handhaven en intrekken
Hoewel de woorden van de wethouder erop wijzen dat het primaire doel van het ingevoerde stelsel is om de verleende vergunningen in te trekken, is dat juist niet het geval. Intrekking is enkel een ultimum remedium; daartoe wordt overgegaan wanneer de ‘gewone’ bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen niet hebben geholpen.
De meest gebruikte ‘gewone’ bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen zijn de last onder bestuursdwang, de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete. De bestuurlijke boete is de enige bestraffende sanctie en blijft verder onbesproken. De last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom zijn herstelsancties: zij strekken ertoe een overtreding te beëindigen om de feitelijke situatie weer in overeenstemming met de geldende voorschriften te brengen.
Welke overtreding leidt tot handhaving?
Voordat deze herstelsancties aan de orde kunnen komen, moet sprake zijn van een overtreding. Helaas is ‘slecht verhuurderschap’ geen eenvoudige kwalificatie; waar ligt immers de grens tussen een verhuurder die niet perfect is en een slechte verhuurder? In de toelichting bij de APVG-bepalingen worden verschillende misstanden opgesomd die kunnen wijzen op slecht verhuurderschap, maar deze opsomming is niet limitatief. Daar komt bij dat de genoemde gedragingen niet allemaal voor één uitleg vatbaar zijn: wanneer ben je bijvoorbeeld een “huisjesmelker”?
Bovendien omvat slecht verhuurderschap óók alle toerekenbare tekortkomingen van de huurovereenkomst en alle schendingen van de relevante huurwetgeving (met de kanttekening dat ook weer niet iedere gedraging handhaving rechtvaardigt). Kortom: het spectrum van gedragingen die op slecht verhuurderschap kunnen wijzen is ruim, maar de termen zijn vaag. Dit maakt het lastig om op voorhand te bepalen welke gedragingen voldoende ‘slecht’ zijn om als overtreding te kwalificeren en daarenboven handhaving te rechtvaardigen.
Last onder bestuursdwang lijkt zinledig
Mocht het lukken om een overtreding vast te stellen die bovendien handhaving rechtvaardigt, komt de vraag aan de orde welke herstelsanctie het meest effectief is. Het opleggen van een last onder bestuursdwang lijkt weinig zinvol. De gemeente kan wel een last opleggen aan de verhuurder om zich als ‘goed verhuurder’ te gedragen, maar deze last kan niet door de gemeente zélf ten uitvoer worden gelegd als blijkt dat de verhuurder niet luistert (zoals bij een illegaal gebouwde schuur wel kan, namelijk door deze af te breken).
Enkel de last onder dwangsom als (tijdelijke) oplossing…
Een last onder dwangsom lijkt daarentegen passender. Dan geldt voor de verhuurder, in de woorden van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), ‘de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd’. Bij de last wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat hij een dwangsom verschuldigd wordt. Goed voorstelbaar bij een illegaal gebouwde schuur: als je deze niet binnen een bepaalde termijn hebt afgebroken, moet je betalen.
… of toch als een ineffectief uitvloeisel van incidentenpolitiek?
Maar wanneer is een overtreding, die in eerste instantie al lastig vast te stellen was, voldoende beëindigd om vast te kunnen stellen dat de herstelsanctie effectief is geweest? Eventuele afname van het aantal klachten kan een aanwijzing voor beëindiging zijn, maar dit kan net zo goed een aanwijzing zijn voor intimidatie en/of bedreiging, genoemd in de toelichting op het begrip huisjesmelkers. Daar komt bij dat met invoering van de vergunningplicht juist is beoogd minder afhankelijk te zijn van aangiften en klachten van studenten.
Tot slot: wat gebeurt er nadat de in de last gestelde termijn is verstreken? Als de overtreding op tijd is beëindigd, is de dwangsom als zwaard van Damocles boven het hoofd van de verhuurder verdwenen. Als de overtreding niet (tijdig) is beëindigd, zal de verhuurder moeten betalen. De herstelsanctie is in dat geval niet effectief geweest. Indien de verhuurder zich daarna wederom als slecht verhuurder gedraagt (in een mate die handhaving rechtvaardigt), kan intrekking van de vergunning aan de orde komen. De verhuurder krijgt vóór daadwerkelijke intrekking nog wel de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen, wat uiteindelijk kan leiden tot een rechtszaak.
Geen winnaars
Als desondanks de vergunning uiteindelijk wordt ingetrokken, is de cirkel rond. Het nieuwe stelsel is uitgespeeld, met drie ‘verliezers’ als resultaat. De verhuurder mag zijn pand niet meer aan studenten verhuren, de huurders komen op straat te staan en de gemeente heeft de ingewikkelde taak hen te ondersteunen bij het vinden van nieuwe woonruimte in een overspannen woningmarkt. Daar komt bij dat met elke vergunning die wordt ingetrokken, een aantal studentenkamers van de markt verdwijnt. Dat hoeft niet het hele jaar door een probleem te zijn, maar in september staan altijd weer genoeg nieuwe studenten op de stoep die liever niet in tenten slapen.
(Voorlopige) conclusie
Samenvattend kunnen dus kanttekeningen geplaatst worden bij de effectiviteit van bestuursrechtelijke herstelsancties ter handhaving van het in Groningen ingevoerde vergunningstelsel. Preventieve werking is een mooi uitgangspunt, maar de noodzaak tot handhaving in de toekomst kan niet worden uitgesloten. Hoe deze handhaving in de praktijk uitpakt, zal de toekomst ons moeten leren.
Bronvermelding
http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/Historie/Groningen%20(Gr)/CVDR34818/CVDR34818_51.html
https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/kamerstukken/2018/11/09/kamerbrief-over-aanpak-goed-verhuurderschap/kamerbrief-over-aanpak-goed-verhuurderschap.pdf
Jurre van den Berg, ‘Groningen pakt huisjesmelkers aan: verhuurdersvergunning nu verplicht’, de Volkskrant, 8 januari 2019.
Zie bijvoorbeeld ARRvS 28 juni 1993, ECLI:NL:RVS:1993:AN3729.
Art. x.4 lid 1 sub c jo. art. x.2 lid 4 sub a APVG.
Dit volgt bijvoorbeeld uit de Toelichting op de APVG-bepalingen afdeling 11 en 12.
Zie art. 5:2 lid 1 sub b Awb.
Zie art. 5:21 Awb.
Zie art. 5:31d sub b Awb.
Dit volgt uit de Toelichting bij de APVG-bepalingen.
Bart Breij, ‘Huisjesmelkers kunnen straks hun vergunning verliezen: 8 vragen en antwoorden’, Dagblad van het Noorden, 12 september 2018. https://nos.nl/artikel/2249257-studenten-tentenkamp-groningen-niet-populair-daar-slapen-totaal-niet-fijn.html.
