Binnenstedelijke herontwikkeling en de Omgevingswet; what’s new?
Editie: 32
Published on: 14 april 2025
De nieuwe Omgevingswet
Niet lang geleden, op 1 januari 2024, is de Omgevingswet in werking getreden. De wet vervangt 26 wetten en vernieuwt de regels voor het omgaan met de omgeving. Van de wet wordt veel verwacht. De vorige minister voor de ruimtelijke ordening, Hugo de Jonge, noemde de wet zelfs randvoorwaarde voor het succes van de ruimtelijke opgaven waar ons land voor staat. Een van die opgaven is het herontwikkeling van binnensteden. Dat wil zeggen: het opnieuw ontwikkelen van reeds eerder ontwikkelde delen van de bestaande stad. Al decennialang is het een speerpunt van overheidsbeleid om ruimtelijke ontwikkelingen in de steden te lokaliseren in plaats van uitbreiding van de stad. Daarvoor zijn minstens drie redenen: (1) het voorkomen van aantasting van de groene ruimte buiten de stad, (2) het versterken van economisch draagvlak voor voorzieningen in de stad en (3) het gebruik van bestaande infrastructuur in plaats van de aanleg van dure nieuwe infrastructuur. In dit artikel gaan we na wat de nieuwe Omgevingswet betekent, in de zin van nieuwe instrumenten en procedures, voor de bevordering van binnenstedelijke herontwikkeling.
Het mag wellicht verrassend zijn, maar de Omgevingswet kent geen aparte juridische regels voor binnenstedelijke herontwikkeling. Anders dan voor bijvoorbeeld beschermde stadsgezichten of Natura 2000-gebieden bestaat er geen speciaal juridisch regiem voor stedelijke herontwikkeling. Dat betekent dat stedelijke herontwikkeling gebruik zal moeten maken van de ‘normale’ instrumenten en procedures uit de Omgevingswet. Welke ‘normale’ instrumenten uit de Omgevingswet betekenis hebben voor stedelijke herontwikkeling zullen we nu bespreken.
Omgevingsvisie
De omgevingsvisie is het strategische lange termijnplan voor de ontwikkeling, maar ook de bescherming, van het grondgebied van de gemeente (art. 3.1 Ow). Een gemeente moet een omgevingsvisie maken. De beoogde herontwikkeling van een stedelijk gebied kan in een omgevingsvisie worden opgenomen. Dat heeft een zelfbindend effect, d.w.z. dat de gemeenteraad in beginsel niet mag afwijken van de visie. Alleen met sterke motivering mag dat. De omgevingsvisie lijkt op de structuurvisie van de oude Wet ruimtelijke ordening en is daarmee geen echt nieuw instrument.
Programma
Wel nieuw is het programma uit de Omgevingswet. Waar de omgevingsvisie strategisch van aard is, is het programma concreter. Er kan een programma worden gemaakt voor een bepaald gebied dat voor herontwikkeling in aanmerking komt. Het programma kan specifieke kaders voor het gebied geven, zoals een minimum of maximum aantal woningen en de woningsegmentering, d.w.z. de verdeling in sociale huur, midden huur en vrije sectorwoningen. Burgemeester en wethouders stellen een programma vast en geven daarmee een meer concrete invulling van een beoogde herontwikkeling dan een omgevingsvisie. De term programma is wel nieuw, maar wat inhoud betreft is het geen nieuw instrument. Ook vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet kon de gemeente een gebiedsvisie (of hoe dan ook
genoemd) vaststellen ter concretisering van een eerder strategisch document. Een programma heeft verder, net als de omgevingsvisie, zelfbindende werking voor het orgaan dat het heeft vastgesteld.
Omgevingsplan
Het omgevingsplan is – kort door de bocht – de opvolger van het bekende bestemmingsplan. Wat is er nieuw aan het omgevingsplan dat stedelijke herontwikkeling ten dienste staat?
Direct werkende regels
Nieuw is de mogelijkheid om ‘direct werkende regels’ in het omgevingsplan op te nemen. Dat zijn concrete regels, waar geen nader afwegingsmoment van het gemeentebestuur bij nodig is en er dus ook geen vergunning nodig is. Een (vereenvoudigd) voorbeeld is dat voor een stedelijk herontwikkelingsgebied de regels zijn dat een bouwhoogte geldt van maximaal 25 meter en een maximale gebouwdiepte van 15 meter. Dit zijn duidelijke bouwvoorschriften in het omgevingsplan voor het gebied waar de ontwerper zich aan dient te houden. Het staat de gemeente vrij om te bepalen dat in zo’n geval geen omgevingsvergunning (voor een omgevingsplanactiviteit) nodig is. Dat heeft twee voordelen: (1) het bespaart tijd en kosten omdat er geen toetsing van een vergunningaanvraag op dit punt nodig is, (2) omdat er geen vergunning wordt verleend is er ook geen beroep tegen een vergunning nodig – met bijbehorende tijdsduur.
Het is dus voor gemeenten mogelijk om dit te doen. Maar zullen ze het ook doen? Dat valt te betwijfelen. Als we kijken naar de ‘bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte’, die onder de ‘oude’ wetgeving gemaakt konden worden en die veel lijken op omgevingsplannen, dan zien we dat die juist uiterst complex waren. Voorbeelden van zulke ingewikkelde plannen voor stedelijke herontwikkeling zijn die voor de Binckhorst in Den Haag en Schieoevers in Delft.
Beperking om in beroep te gaan
Dat laatste is nog een punt om verder op in te gaan, omdat er wetsvoorstel in behandeling is, waarbij beroepsmogelijkheden worden beperkt. Dat wetsvoorstel is een reactie op de veelgehoorde klacht van projectontwikkelaars dat er in heel veel gevallen bij het rechter beroep wordt ingesteld door omwonenden. Het gaat dan om beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen een door de gemeenteraad vastgesteld omgevingsplan waarin een stedelijke herontwikkeling is opgenomen. Of het gaat om beroep bij de rechtbank tegen een omgevingsvergunning voor een concreet bouwproject dat deel uitmaakt van een stedelijke herontwikkeling, eventueel gevolgd door hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Recent bleek dat de bouw van maar liefst één op de drie nieuwbouwwoningen vertraging oploopt, omdat er bezwaar en beroep wordt ingediend (Binnenlands Bestuur, 24 april 2024). Dat doet de tijdsduur van een project oplopen, want de gemiddelde tijd die een beroepszaak over een bestemmingsplan bij de Raad van State kost is 20 maanden (Sweco en Hekkelman Advocaten, 2024). In de tussentijd kunnen bouwkosten oplopen waardoor een project mogelijkerwijs financieel onhaalbaar wordt. Er zijn dan ook voorstellen gedaan om vertraging door bezwaar- en beroepsprocedures tegen te gaan, onder andere door de NEPROM, de brancheorganisatie van project- en gebiedsontwikkelaars (J. Fokkema en N. Zandvliet, 2022). De vorige minister die verantwoordelijk was voor ruimtelijke ordening en volkshuisvesting heeft naar aanleiding van de ‘vertraging door bezwaar en beroep’ een wetsvoorstel ingediend. De huidige minister steunt dat wetsvoorstel (in aangepaste vorm) (Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 2025). Het betreft het voorstel voor de Wet versterking regie volkshuisvesting. Het wetsvoorstel bepaalt dat voor woningbouwprojecten vanaf 12 woningen een versnelling van toepassing is: daar waar nu nog beroep op de rechtbank mogelijk is gevolgd door hoger beroep bij de Raad van State, kan dat straks alleen nog bij de Raad van State. Die moet vervolgens binnen zes maanden uitspraak doen.
Participatie
Tegenover een versnelling door beperking van beroep op grond van de Wet versterking regie volkshuisvesting staat een vertraging als een partij naar de rechter stapt omdat ze van mening is dat er geen goede participatie is geweest. De regeling in de Omgevingswet van participatie voorafgaand aan de indiening van een aanvraag om een omgevingsvergunning is nieuw. De regeling houdt in dat een aanvrager van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa) door de gemeente verplicht kan worden om een verslag van door hem georganiseerde participatie mee te sturen (art. 16.55 lid 7 Ow). Het is dus in dat geval niet de overheid die de participatie organiseert, maar de private partij. De oude wetgeving kende een dergelijke verplichting niet. We zien nu in de praktijk dat de nieuwe verplichting tot nieuwe beroepszaken leidt: partijen die vinden dat er niet goed is geparticipeerd door de aanvrager van de vergunning. Het kan leiden tot de wat mistroostige conclusie dat hoe meer regels we hebben, hoe meer rechtszaken er volgen. Een positievere insteek is dat goede participatie kan leiden tot kwalitatief betere plannen en minder rechtszaken. Maar het is geen wet van Meden en Perzen dat goede participatie leidt tot minder beroepszaken.
Mengpaneel
Een nieuwe mogelijkheid die de Omgevingswet biedt voor stedelijke herontwikkeling is het ‘mengpaneel’. Dit biedt gemeenten tot op zekere hoogte o.m. vrijheid in het bepalen van de hoeveelheid geluid die geluidgevoelige gebouwen (waaronder woningen) op hun gevel mogen ontvangen. De nationale wetgeving kent weliswaar een standaardwaarde voor geluid, maar gemeenten mogen gemotiveerd meer geluid toelaten op de gevels van bijvoorbeeld nieuw te bouwen woningen. Er is wel een nationaal bepaalde bovengrens. De bestuurlijke afwegingsruimte die gemeente aldus hebben, maakt het mogelijk om in stedelijke herontwikkelingsprojecten met een relatief hoge geluidsbelasting van (bestaande) bedrijvigheid toch (nieuwe) woningen te bouwen.
Omgevingsvergunning
Een nieuwe regel in de Omgevingswet – vergeleken met de ‘oude’ wetgeving – is dat de gemeente in beginsel altijd binnen acht weken (eventueel te verlengen met zes weken) een besluit moeten nemen over een aangevraagde omgevingsvergunning (art. 16.64 lid 1 en 2 Ow). Onder de oude wetgeving gold voor een vergunning ter afwijking van het bestemmingsplan een termijn van 26 weken, tenzij er sprake was van toepassing van de zogenoemde kruimelregeling. Dan gold weer een termijn van acht weken.
Onder de Omgevingswet geldt ook voor omgevingsvergunningen voor afwijking van het omgevingsplan een termijn van acht weken. Zulke vergunningen zijn in de praktijk veel nodig. Onder de Omgevingswet heten ze: omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, afgekort bopa.
Het lijkt dus een aanzienlijke versnelling, waar ook stedelijke herontwikkeling baat bij kan hebben. Er zijn evenwel twee opmerkingen bij te plaatsen die de ‘winst’ doet verdampen.
De eerste opmerking is dat de termijn van acht weken een termijn van orde is en geen fatale termijn. Dat betekent dat er geen rechtsgevolg is als de termijn niet door het bestuur (de gemeente) wordt gehaald. Het betekent alleen maar dat je langer moet wachten. Wel kun je het bestuur een kleine boete laten betalen, maar daarmee beschik je nog steeds niet over de benodigde vergunning.
De tweede opmerking is dat burgemeester en wethouders toch een termijn van 26 weken van toepassing kunnen verklaren. Ook die 26-wekentermijn is trouwens van orde en niet fataal. De wet bepaalt (art. 16.65 lid 1 Ow) dat burgemeester en wethouders de 26-wekentermijn van toepassing kunnen verklaren als het project waarvoor een bopa wordt aangevraagd aan de volgende voorwaarde voldoet: aanzienlijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving en de verwachting dat meerdere partijen tegen de activiteit zullen protesteren. Aan deze voorwaarde wordt bij stedelijke herontwikkelingsprojecten over het algemeen vrij gemakkelijk voldaan.
Slotsom
De bespreking, in dit artikel, van de mogelijkheden van de nieuwe Omgevingswet voor stedelijke herontwikkeling leidt tot de slotsom dat de oogst vrij gering is. De wet kent geen aparte voorzieningen voor stedelijke gebiedsontwikkeling. Er zal dus gebruikt gemaakt moeten worden van de reguliere instrumenten van de wet. Een aantal daarvan kan gunstig uitpakken, met name het mengpaneel. Van de andere instrumenten verwacht ik geen groot effect.
Waar de Omgevingswet geen verandering in heeft aangebracht is de mogelijkheid om ‘bestaande rechten’ van bedrijven in te perken. Toch zou dat wel de stedelijke herontwikkeling kunnen helpen. Het verplaatsen, uitkopen of onteigenen van bedrijven met een grote hindercontour is namelijk erg duur. Een oplossing kan het beperken van de milieucontour zijn. Sommige bedrijven hebben een vergunning met ruimte om meer hinder te veroorzaken dan ze daadwerkelijk doen. Er zit dus onbenutte ruimte in de vergunning. Het is juridisch lastig om die onbenutte ruimte weg te nemen, zodat de contour kleiner wordt. Het inperken van wel benutte ruimte is helemaal juridisch lastig. Nieuwe wetgeving zou dit kunnen verbeteren ter bevordering van stedelijke herontwikkeling.
Over de auteur: Fred Hobma
| Dr.mr. Fred Hobma is universitair hoofddocent Omgevingsrecht bij de afdeling Management in the Built Environment van de Technische Universiteit Delft. Hij doet onderzoek naar en doceert over gebiedsontwikkeling en gebouwontwikkeling met een focus op de relatie tussen publieke en private partijen. In de opleidingen Construction Management and Engineering van de universiteiten in Eindhoven, Twente en Delft doceert hij het vak Legal and Governance. |  |
Referenties
Binnenlands Bestuur, Nieuwbouw zucht onder bezwaarmakende burgers, 24 april 2024, https://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/omwonenden-accepteren-steeds-minder-nieuwbouw-zucht-onder-bezwaarmakende-burgers
J. Fokkema en N. Zandvliet, Terugdringen onnodige vertraging woningbouw door bezwaar- en
Beroepsprocedures, NEPROM, september 2022, https://www.neprom.nl/downloads/Rapportage%20bezwaarprocedures%20NEPROM.pdf
Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Tweede Nota van Wijziging Wet versterking regie volkshuisvesting (36512), 13 februari 2025, https://open.overheid.nl/documenten/a6558828-8dfd-4130-89fc-0c83c86d7841/file
Sweco en Hekkelman Advocaten, Impact bezwaar- en beroepsprocedures op vertraging woningbouw, 14 oktober 2024, https://open.overheid.nl/documenten/d98e16b1-7fb4-45e0-a864-08745f475f6a/file
Mail the editors